L’Union européenne et l'action humanitaire

I-                   cadre normatif de l'action humanitaire dans l'union européenne

A-    le droit primaire

Hiérarchie des normes en droit communautaire : droit primaire, droit dérivé, accord externe (accord entre l'union européenne et des états tiers, entre des états membres dans des domaines ne concernant pas l’union européenne, entre un état membre et un état tiers).

Droit primaire : Ce sont les traités constitutifs de l'union européenne. Ils ne font pas expressément référence à l’action humanitaire.

L'article 179 du traité sur les communautés européennes est la base juridique de l'aide humanitaire repris par l'article 130X du traité d'Amsterdam.

La communauté européenne et les états membres doivent coordonner leur politique en matière d'aide au développement. Ils peuvent entreprendre des projets communs : concertation et intervention conjointe.

À aucun moment le mot «  humanitaire » n'apparaît.

Action humanitaire : c'est l'assistance aux populations victimes de catastrophes naturelles, humaines ou de crises structurelles. Elle se concentre sur la fourniture de biens et de services et peut consister en des initiatives préventives telles que l'aide au développement. L’aide humanitaire est principalement une aide d'urgence, donnée sans discrimination.

Le droit communautaire prime sur les constitutions nationales. Il gère les rapports entre les institutions européennes et les gouvernements des états membres et est un droit contraignant pour les états partis.

1- Traité de Paris, 1951, communauté européenne du charbon et de l'acier : c'est un traité conclu pour une durée de cinquante ans entre l'Allemagne, la France, Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. C'est une coopération internationale en ce qui concerne le marché du charbon et de l'acier. L’initiateur de ce projet est Robert Schuman, ministre des affaires étrangères de l'époque. Ce traité est entré en vigueur en 1952. Dans ce cadre, le charbon et l'acier sont soumis à la libre concurrence (prémices du marché commun). Les institutions européennes commencent à se mettre en place : parlement, conseil des ministres, assemblée, cour de justice.

2- Traités de Rome, 1957, communauté économique européenne et communauté européenne pour l'énergie atomique (TCE): ce traité met en place les mêmes institutions qui seront fusionnées en 1965. Le traité CEE, met en place la libre circulation des biens, des marchandises et des personnes.

3- L'acte unique européen, 1986 : ce traité accorde plus de pouvoirs au parlement européen qui avait un rôle de conseil et d'adoption suite à une proposition de la commission. Le traité dynamise la construction européenne et achève le marché intérieur en 1993. Les états membres ont délégué une partie de leur pouvoir de décision au parlement en ce qui concerne la politique sociale, l'environnement, la recherche et le développement.

4- Traité de Maastricht, 1992 (TUE): ce traité constitue le passage du marché commun à l'union européenne. La communauté économique européenne devient la communauté européenne. Celle-ci se constitue de trois piliers :

- les communautés (CECA, CE, Euratom)

- la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

- la coopération en matière de justice d'affaires intérieures (JAI)

Dans ce traité, une citoyenneté européenne est instituée, les pouvoirs du parlement européen sont renforcés, et l'union économique et monétaire (UEM) est lancée. Entré en vigueur en 1993.

5- Traité d'Amsterdam, 1997 : entre en vigueur en 1999. Ce traité affirme certain grand principes du droit européen : la liberté, la démocratie, le respect des droits de l'homme. Ces domaines entre alors dans le champ de compétence communautaire. Depuis 1999, un espace de liberté, de justice et d'égalité est créé. Ce traité organise également l'asile et la coopération judiciaire. Les pouvoirs du Parlement européen sont encore une fois renforcés : le système de codécision entre celui-ci et le conseil des ministres et mis en place. L'adoption des législations se fait désormais en commun.

6- Traité de Nice, 2000 : ce traité devait permettre d'assurer un bon fonctionnement des institutions européennes après l'élargissement de l'union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale. Les discussions se sont concentrées sur le poids de chaque état au sein des institutions européennes. Le système défini à Nice a abouti à une sur-représentation des petits pays. Entre en vigueur en 2003. Ce traité réforme la prise de décision et le système de codécision est renforcé dans certains domaines. Le parlement peut saisir la cour de justice et communauté européenne en cas de problèmes relatifs au traité.

Conclusion de la charte européenne des droits fondamentaux : cette charte place la personne au coeur du dispositif. Les droits se divisent en trois axes : les droits civils, les droits politiques, les droits économiques et sociaux. Les principes de liberté, de sécurité et de justice sont créés.

B-    le droit dérivé

C'est le droit adopté en application des traités par les institutions de l'union européenne. Les accords doivent être pris en respectant le droit primaire.

Deux types d'actes :

1-     les actes contraignants :

-         les règlements : ils ont une porté générale et sont obligatoires dans tous leurs éléments. Ils sont directement applicables dans tous les états membres : effet direct. Les règlements entrent en vigueur dès leurs publications au journal officiel des communautés européennes.

-         Les directives : elles obligent les états destinataires. Pas d'effet direct : les états membres doivent adopter une loi de transposition pour incorporer la directive au système juridique national.

-         Les décisions : elles n’obligent que les destinataires qui peuvent être un état, une entreprise, un particulier. Elle est d’effet directe et s'impose immédiatement.

2-     les actes non contraignants :

-         les actes prévus par les traités : avis et recommandations

-         les actes nés de la pratique institutionnelle : code de conduite, résolution...

Ces actes n'ont aucune force juridique contraignante

NB : il y a également le droit conventionnel : accords inter-étatiques et externes. Le droit jurisprudentiel : décision du tribunal de première instance et de la cour de justice des communautés européennes.

II-                Cadre institutionnel de l'union européenne

1-     Le conseil européen : il réunit les chefs d'État ou de gouvernement des pays membres de l'union Européenne et le président de la commission européenne, assistés de leurs ministres des affaires étrangères et d'un commissaire européen. C'est un véritable centre de décision politique. Le conseil donne l'impulsion nécessaire au développement de l'union et en défini les orientations politiques générales. Créé en décembre 1974 à l'initiative de Valéry Giscard d'Estaing et du chancelier allemand Helmut Schmidt. Consacré par l'acte unique européen de 1986. Le conseil présidé par le chef d'État ou de gouvernement dont le pays exerce pour six mois la présidence du conseil de l'union européenne. Le conseil européen est compétent sur toutes les questions concernant les trois piliers de l'union. Il n'arrête pas de décision au sens juridique du terme. Ces décisions résultent, dans la majorité des cas, d'un consensus.

2-     Le conseil des ministres ou le conseil de l'union européenne : c’est l’institution réunissant les ministres de chaque état membre. Il se réunit en formations diverses en fonction des domaines concernés. Il a des compétences législatives, exécutives et budgétaires qui touchent les trois piliers de l'union. Les décisions sont prises selon trois modes de scrutin : unanimité, majorité simple, majorité qualifiée. La présidence du conseil est assurée par l'état membre qui exerce la présidence de l'union européenne pour six mois. Les décisions adoptées sont contraignantes pour les états.

3-     Le parlement européen : c'est l’institution représentant les peuples des états membres de l'union européenne. Son rôle s'est progressivement renforcé avec l'élection de ses députés au suffrage universel direct à partir de 1979 et les différents traités. Composé de 626 députés élus par les citoyens pendant cinq ans. Ses compétences, au départ principalement consultatives, couvrent aujourd'hui trois champs :

-         Compétences législatives : il participe à l'adoption des actes communautaires aux côtés du conseil des ministres. Il se prononce, selon les domaines concernés, suivant différentes procédures : la codécision, la coopération, la consultation, l'avis conforme et l'avis consultatif obligatoire. Le pouvoir d'initiative concernant les propositions d'actes communautaires reste réservé à la commission mais le parlement peut lui demander de soumettre les propositions de texte qui lui semble nécessaire.

-         Compétences budgétaires : le projet de budget, élaboré par le conseil des ministres sur une proposition de la commission, est soumis au parlement. Il a le dernier mot pour les dépenses non obligatoires.

-         Compétences de contrôle de l'exécutif : le parlement peut censurer la commission qui doit alors démissionner. Le choix du président et des membres de la commission est soumis à l'approbation du Parlement. Il peut aussi poser des questions écrites ou orales au conseil et à la commission, recevoir des pétitions, constituer des commissions d'enquête temporaires. Il a un droit d'accès à la cour de justice afin de sauvegarder ses prérogatives de face au conseil et à la commission.

4-     La commission : c'est un organe indépendant des états doté de pouvoir important. Jusqu'à l'élargissement du 1er mai 2004, elle comprenait 20 membres : 2 pour chacun des états membres les plus peuplés (Allemagne, Espagne, France, Italie, au Royaume-Uni) et 1 pour chacun des dix autres. À partir du 1er mai et jusqu'au 31 octobre 2004, elle comptait 30 membres (les 20 initiaux et 10 nouveaux à raison d'un commissaire par nouvel état membre). Depuis le 1er novembre 2004 et jusqu'an 2014, elle compte un commissaire par état membre soit 25 pour l'instant. Elle se réunit au moins une fois par semaine à Bruxelles. Elle est responsable devant le parlement européen qui peut adopter une motion de censure. Son président est désigné par le conseil de l'union européenne. Le président répartit ensuite les portefeuilles entre les commissaires. Les commissaires ne représentent pas leur état, ils sont indépendants et ne doivent subir aucune pression dans l'exécution de leur mission, ni exercer d'autres activités professionnelles. Le mandat de la commission et d'une durée de cinq ans. Elle est assistée d'un secrétariat général qui prépare les travaux. La commission est investie d'un pouvoir de représentation de la communauté. Elle assure les relations avec les organisations internationales et met en place les délégations auprès des pays tiers. Ces compétences sont de trois ordres :

-         Pouvoir d'initiative : la plupart des actes législatifs du conseil des ministres exigent une proposition préalable de la commission. Le conseil ne peut amender une proposition qu'en statuant à l'unanimité. La commission peut modifier sa proposition tant que le conseil n'a pas statué.

-         Gardienne des traités : la commission veille au respect et à l'application du droit communautaire et du droit dérivé. Elle s'informe, prévient et sanctionne les états membres en cas de non-respect des traités communautaires, elle peut saisir la cour de justice des communautés européennes si l'état ne suit pas l’avis qu'elle lui a préalablement envoyé.

-         Pouvoir d'exécution : la commission est l'organe d'exécution des politiques et des actes adoptés par le conseil. Elle exécute le budget, gère les politiques communes et les fonds européens. Le conseil de l'union européenne contrôle son activité au moyen de comités.

5-     La cour de justice des communautés européennes : c’est l’institution juridictionnelle de l'union européenne (Europe des 25). Créée en 1952 par le traité de Paris, elle veille au respect du droit communautaire. Elle est compétente pour des litiges entre les états membres, les institutions de l'union européenne, les entreprises et les particuliers. La cour siège à Luxembourg. Elle se compose, depuis l'élargissement du 1er mai, de 25 juges et huit avocats généraux, nommés d'un commun accord par les états membres pour six ans renouvelables. Les juges désignent parmi eux leur président pour trois ans renouvelables. La cour est compétente pour les recours initiés par les états où les institutions communautaires.

Le tribunal de première instance a été créé en 1989 pour alléger le travail de la cour. Il est également composé de 25 juges. Il est chargé en première instance de tous les recours intentés par des personnes physiques ou morales. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation auprès de la cour de justice des communautés européennes (questions de droit et pas de fond).

· La cour européenne des droits de l'homme : Elle est saisie par les particuliers ou les associations après épuisement des voies de recours interne et par les états. Le jugement des états se fait sur la base de la convention européenne de sauvegarder droit de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH). Élaborée au sein du conseil de l'Europe, elle fonctionne depuis le 1er novembre 1998. Les juges, nommés par les états, sont indépendants et siègent à titre individuel. Siège : Strasbourg

· La cour pénale internationale : créée en 1998 et mise en place en 2002. Siège : La Haye. Elle est indépendante de l'ONU et financée par les états adhérents. La Chine, les États-Unis et la Russie n'ont pas adhéré. Composé de 18 juges élus par les états adhérents. Il y a un président, un vice président et 92 états adhérents. Elle se répartit les affaires en trois chambres : la chambre préliminaire, la chambre de première instance, la chambre d'appel. Il existe un procureur qui enquête sur les crimes et décide des poursuites.

Crimes qui relèvent de la cour pénale internationale :

-         crimes de guerre : violations des conventions de Genève et de La Haye

-         crimes contre l'humanité : destruction de populations civiles

-         crime de génocide : destruction de tout ou partie d'un groupe national, ethnique, religieux,...

-         crime d'agression : l'agression n'étant pas réellement définie, il s'agirait de l'invasion d'un état.

Ces crimes sont imprescriptibles : les poursuites peuvent être engagées en tout lieu et en tout temps.

La cour peut être saisie par les états partis, le conseil de sécurité ou elle-même (auto-saisine).

III-             les institutions et l'action humanitaire

Les actions humanitaires se font à travers la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et ECHO.

1-     la politique étrangère et de sécurité commune : deux types d'initiatives sont possibles. Il s'agit de « la position commune » et de « l'action commune ».

Articles J1 et J2 du traité de Maastricht. La position commune est une position de principe, un avis tranché à l'unanimité des états membres sur un problème lié à la sécurité et à la défense. L'action commune est une action sur le terrain qui engage la position préalable. Cela peut être une opération de maintien de la paix, un embargo, un gel des avoirs, une action humanitaire. L'action est impossible sans une position commune préalable.

Article 17 du traité d'Amsterdam : missions de Petersberg. Ce sont les missions humanitaires et évacuations, force de combat, maintien et rétablissement de la paix.

2-     ECHO : c'est un service de la commission. Il n'y a pas de stratégie commune de l'humanitaire

Þ Bases légales : l’union européenne est le premier donateur mondial de l'aide humanitaire. C'est le premier bailleur de fonds de l'ONU. ECHO repose sur deux règlements.

-         Règlement du conseil de l'union européenne du 20 juin 1996, 1257/96 : l'aide humanitaire doit être impartiale ; mise en place des décisions rapides en ce qui concerne le financement des situations d'urgence ; l'aide doit se traduire par des actions d'assistance, de secours et de protection des victimes de guerre, de catastrophe et les populations des pays en voie de développement. Ce règlement défini des objectifs de l’aide : sauver et préserver des vies, apporter assistance et secours, contribuer au financement et à l'acheminement de l'aide, effectuer les travaux de réhabilitation et de reconstruction., faire face aux conséquences des déplacements de populations et les préparer au risque de catastrophe naturelle. L’aide humanitaire est une aide non remboursable. Le règlement détermine également l'intervention de la commission.

-         Règlement du conseil de l'union européenne du 26 février 2001, 381/2001 : ce règlement créé un mécanisme de réaction rapide en cas de crise réelle ou naissante, de menaces de l'ordre public, de la sécurité ou de la sûreté des personnes, des situations pouvant dégénérer en conflit armé. Applicable jusqu'au 31 décembre 2006.

-         Règlement du conseil de l'union européenne de 1996 relatif aux conditions de réhabilitation et de développement dans les pays en voie de développement

-         Déclaration de Madrid de 1995 : c'est une déclaration de principes pour les humanitaires. Elle énonce que l'action des O.N.G. est régie par les principes d'impartialité, d'humanité, de neutralité et d'indépendance. L’humanitaire ne doit pas être utilisé comme substitut de l'action politique. Il faut organiser une campagne globale contre la faim, pour prévenir les catastrophes naturelles, pour protéger les civils. Les O.N.G. doivent répondre aux besoins de protection et d’assistance des personnes déplacées qui fuient leur pays, protéger les personnes les plus vulnérables. L’aide humanitaire doit être apolitique.

-         Quatrième convention de Lomé : les conventions de Lomé régissent les relations économiques entre l'union européenne et les pays « Afrique, Caraïbes, Pacifique ». L'article 254 fonde l'action d’ECHO en fixant les modalités des aides d'urgence dans ces pays.

-         La constitution européenne : article III 321 : définition de l'aide humanitaire.

Þ Méthodes d'intervention :

-         Qui peut demander une aide ? L'ONU, les états, une O.N.G. partenaire, un pays tiers, ECHO

-         ECHO peut intervenir sur le terrain : contrôle des O.N.G. sur place. Partenaires : environ 200 O.N.G. (comité international de la Croix-Rouge, Haut Commissariat pour les réfugiés, médecins sans frontières, médecin du monde, handicap international, de secours populaire, UNICEF) dont 30 en France

-         Sélection des O.N.G. : les critères sont la capacité technique et logistique par rapport à l'action, l'expérience dans le domaine humanitaire, la capacité de gestion et d'administration, la capacité financière, les résultats de l'O.N.G., l'impartialité et l'expérience dans le pays. Depuis 1992, 8000 contrats individuels d'aide ont été signés.

-         Sources de financement : le budget humanitaire rentre dans le budget de l'union européenne. Le financement peut donc venir de l'union ainsi que du fonds européen de développement mis en place par l'article 254 des conventions de Lomé qui est alimenté directement par les états membres. Ce fonds européen de développement ne peut financer que des actions dans les pays «  Afrique, Caraïbes, Pacifique ». Si le budget est dépassé la commission peut demander au parlement ou au conseil des ministres un renforcement de ce budget. La commission utilise un contrat cadre de partenariat.

-         Le contrat cadre de partenariat : il est constitué d'un préambule (principes qui régissent l'action humanitaire concernée) et d'un dispositif (conditions générales et conditions particulières à la mission, budget et plan de financement). Il définit les rôles, droits et obligations respectives de chaque partie. Pour les agences spéciales de l'ONU : accords CE/NU FAFA, fixe les relations entre la commission et les agences des Nations unies dans le domaine humanitaire. Pour le comité de la Croix-Rouge, il n'y a pas encore de contrat cadre donc les accords en cours ne font pas l'objet de contrat.

-         Que finance ECHO ? L'aide humanitaire est non remboursable. Le financement peut être total ou partiel et attribué à des organisations internationales, des états ou d'autres bailleurs de fonds. Cela peut être de la nourriture, des équipements, des actions de communication. Les secteurs les plus couverts sont la santé, les biens de première nécessité, l'acheminement, la nourriture, l'étude de faisabilité et le suivi ; assistance et secours d'urgence en général. Pour 2003 : 600 349 millions d'euro ont été attribué en majorité aux O.N.G. de l'union européenne.